საქართველოს 2015 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტი ძირითადად შესაბამისობაშია ფისკალური პოლიტიკის მთავრობის მიერ განსაზღვრულ ამოცანებთან საშუალოვადიანი პერიოდისათვის. კერძოდ, პრიორიტეტების მიხედვით მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონთან შედარებით ყველა დიდი ზრდა გათვალისწინებულია რეგიონალური განვითარება, ინფრასტრუქტურა და ტურიზმის (139 მლნ ლარი), ხელმისაწვდომი ხარისხიანი ჯანდაცვა და სოციალური უზრუნველყოფის(98 მლნ ლარი), განათლება, მეცნიერება და პროფესიული მომზადების (59 მლნ ლარი), სოფლის მეურნეობის (30 მლნ ლარი) პრიორიტეტებისათვის. ამავდროულად გათვალისწინებულია ბიუჯეტის როგორც საოპერაციო, ისე მთლიანი სალდოს გაუმჯობესება და ფისკალური დეფიციტის შემცირება მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ გეგმურ მაჩვენებლებთან შედარებით.
სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობები 2015 წლისათვის
- კანონპროექტზე თანდართული „2015-2018 წლებისათვის ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების" დოკუმენტში მოცემული 2014 და 2015 წლების საპროგნოზო მაკროეკონომიკური მაჩვენებლები არსებით გადახრას არ ავლენს ალტერნატიული წყაროთა მიერ მოცემულ პროგნოზებთან.
- სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობებთან მიმართებაში, 2015 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ წარმოდგენილი კანონპროექტით, მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონთან შედარებით სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობების ჯამური მაჩვენებელი იზრდება 295 მლნ ლარით (3%-ით), კომპონენტების დონეზე ძირითადად შემოსავლების 611 მლნ ლარის ოდენობით (8%) ზრდის გავლენით. ამავდროულად, დაგეგმილია ვალდებულებების ზრდის(როგორც საგარეო, ისე საშინაო) მუხლით შემოსულობების შემცირება 311 მლნ ლარის ოდენობით, ხოლო არაფინანსური(პრივატიზება) და ფინანსური აქტივების კლების (სესხების დაფარვით მიღებული სახსრები) მუხლით შემოსულობების მოცულობა, მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონის დონეზე, შესაბამისად, 80 და 70 მლნ ლარის დონეზეა განსაზღვრული.
- წარმოდგენილი კანონპროექტით საგადასახადო შემოსავლების ჯამური მოცულობა მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონის გეგმურ მაჩვენებელთან შედარებით იზრდება 9.4%-ით. თუმცა დაგეგმვის პროცესის რეალისტურად წარმოსადგენად მიზანშეწონილია 2015 წლის წარმოდგენილი მაჩვენებლები განხილულ იქნას არა მხოლოდ 2014 წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ მაჩვენებლებთან, არამედ მიმდინარე წლის მოსალოდნელ მაჩვენებლებთან მიმართებაში, რომლებიც ითვალისწინებს მიმდინარე წლის 8 თვის მდგომარეობით მობილიზების ტენდენციებს. საბიუჯეტო ოფისის მიერ გასული წლების მობილიზების ტენდენციებსა და ექსტრაპოლაციის მეთოდზე დაყრდნობით გაანგარიშებულ მიმდინარე წლის მოსალოდნელ მაჩვენებელთან შედარებით 2015 წლის საგადასახადო შემოსავლების ჯამური მოცულობა დაახლოებით 7.5%-ით იზრდება, რაც წარმოდგენილი მაკროეკონომიკური სცენარის გათვალისწინებით, რეალისტურად შეიძლება შეფასდეს. თუმცა საყურადღებოა გადასახადების ცალკეული ტიპების მიხედვით შემოსავლების დინამიკა. კანონპროექტით გათვალისწინებულია მოგების გადასახადის 14.2%-ით ზრდა მიმდინარე წლის მოსალოდნელ მაჩვენებელთან შედარებით, რაც გასული წლების გამოცდილებიდან გამომდინარე დამატებით დასაბუთებას საჭიროებს. რაც შეეხება გადასახადების სხვა ტიპებს, საბიუჯეტო ოფისის შეფასებით, გასული და მოსალოდნელი ზრდის ტემპის გათვალისწინებით, შეიძლება მიჩნეულ იქნას, რომ დამატებითი ღირებულებისა და აქციზის გადასახადებისათვის კანონპროექტით წარმოდგენილია მობილიზების კონსერვატული გეგმური მაჩვენებლები.
- საგადასახადო შემოსავლების გეგმური მაჩვენებლების სრულყოფილად შეფასებისათვის ოფიციალურ მაკროეკონომიკურ პროგნოზებზე დაყრდნობით პარლამენტის საბიუჯეტო ოფისის მიერ გაანგარიშებულ იქნა სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების დამოუკიდებელი საპროგნოზო მაჩვენებლები. საპროგნოზო მაჩვენებლები მომზადებულ იქნა მიმდინარე 2014 წლის შემოსავლების მობილიზების სამი განსხვავებული სცენარისათვის (დეტალურად, იხ. დასკვნის შესაბამისი ნაწილი). მიმდინარე წლის 8 თვის მობილიზების ტენდენციების გათვალისწინებით გაანგარიშებული 2015 წლის საპროგნოზო მაჩვენებლების შედარება ბიუჯეტის კანონპროექტით წარმოდგენილ მაჩვენებლებთან იმავე ტენდენციებზე მიუთითებს, რაზეც ზემოთმოცემული შეფასებისას იქნა აღნიშნული. კერძოდ, 2015 წლისთვის სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების საბიუჯეტო ოფისის მიერ გაანგარიშებული ჯამური მოცულობა შეადგენს 7,684 მლნ ლარს, რაც 2015 წლისთვის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ წლიურ მაჩვენებელს 1.3%-ით აღემატება. გადასახადების ცალკეული ტიპების მიხედვით, საპროგნოზო მაჩვენებლები წარმოდგენილია დასკვნის შესაბამის ნაწილში.
- გარდა ზემოაღნიშნულისა, დასკვნაში წარმოდგენილია ინფორმაცია საგადასახადო შემოსავლების სენსიტიურობის შესახებ რეალური მშპ-ს ზრდის ტემპისა და ინფლაციის საპროგნოზო მაჩვენებლების ოფიციალური პროგნოზებისაგან 1%-ითა და 0.5%-ით გადახრების შემთხვევაში მიმდინარე წლის მობილიზების ტენდენციების გათვალისწინებით საბიუჯეტო ოფისის მიერ გაანგარიშებულ 2014 წლის მაჩვენებლებზე დაყრდნობით. საბიუჯეტო ოფისის შეფასებით, ოფიციალური საპროგნოზო მაჩვენებლებისაგან რეალური მშპ-ს ზრდისა ან ინფლაციის ზრდის მიმართულებით 1%-იანი გადახრის შემთხვევაში (დამოუკიდებლად), ბიუჯეტის წარმოდგენილი გეგმური მაჩვენებლისაგან საგადასახადო შემოსავლების ჯამური მაჩვენებლის საშუალო გადახრა 2.1%-2.2%-ს უტოლდება, ხოლო 0.5%-იანი გადახრის შემთხვევაში საშუალოდ - 1.7%-ს. რაც შეეხება გადახრებს კლების მიმართულებით, რეალური მშპ-ს ზრდისა ან ინფლაციის კლების მიმართულებით 1%-იანი გადახრის შემთხვევაშიც კი, საგადასახადო შემოსავლების ჯამური მაჩვენებელი ბიუჯეტით წარმოდგენილ გეგმურ მაჩვენებელს აჭარბებს 0.4%-ით, ხოლო 0.5%-იანი გადახრის შემთხვევაში - 0.8%-ით. ზემოაღნიშნული კიდევ ერთხელ მიანიშნებს, რომ კანონის პროექტით წარმოდგენილია საგადასახადო შემოსავლების ჯამური მაჩვენებლის კონსერვატული გეგმა (დეტალურად გადასახადების ტიპების სენსიტიურობის შესახებ მაკროცვლადების გადახრების მიმართ, იხ. დასკვნის შესაბამისი ნაწილი და დანართი 2).
- სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახადებთან მიმართებაში, საბიუჯეტო ოფისის მოსაზრებით, პოზიტიურად უნდა შეფასდეს კანონპროექტზე თანდართული ცვლილება საბიუჯეტო კოდექსში, რომელიც ეხება ზედმეტად/შეცდომით გადახდილი შემოსულობების დაბრუნების/სხვა სახეში გადატანის შესახებ აღრიცხვა/ანგარიშგებას. კერძოდ, საბიუჯეტო კოდექსში წარმოდგენილი ცვლილებით, 49-ე მუხლის შესაბამისი პუნქტი, რომელიც ითვალისწინებდა, რომ სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ ანგარიშში არ აისახება შემოსავლების სარეზერვო ქვეანგარიშიდან დაბრუნებული სახსრების შესახებ ინფორმაცია, სრულად ამოღებულია. გარდა ზემოაღნიშნულისა, 49-ე მუხლიდან ნარჩუნდება ქვეპუნქტი, რომელიც ითვალისწინებს შემოსულობების კორექტირებას დაბრუნებული ან სხვა სახეში გადატანილი თანხით, რაც შეესაბამება საერთაშორისო სავალუტო ფონდის საჯარო ფინანსების სახელმძღვანელოს (GFSM 2001) სტანდარტებს. შესაბამისად, წარმოდგენილი ცვლილება საბიუჯეტო ოფისის შეფასებით, ხელს შეუწყობს საგადასახადო შემოსავლების მობილიზების მდგომარეობის შესახებ ზუსტი და სამართლიანი სურათის წარმოდგენას.
- წარმოდგენილი კანონპროექტით, მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ გეგმურ მაჩვენებლებთან შედარებით, გათვალისწინებულია სახელმწიფო ბიუჯეტის სხვა შემოსავლების შემცირება, ჯამური მოცულობით 65 მლნ ლარი, რაც ძირითადად საკუთრებიდან შემოსავლების, კერძოდ, კი დივიდენდების მუხლის გეგმის 50 მლნ ლარის ოდენობით შემცირებას უკავშირდება. გასათვალისწინებელია, რომ ერთი მხრივ, 2014 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ბიუჯეტის დივიდენდების მუხლით მიმართულ იქნა წლიური გეგმის 0.2%. ამასთან, ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, 2014 წლის განმავლობაში არ ჩატარებულა სახელმწიფო წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების შესახებ წინადადებების განხილვისა და გადაწყვეტილების მიღების მიზნით შექმნილი კომისიის სხდომა.
სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები 2015 წლისათვის
- წარმოდგენილი კანონპროექტით, სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების ჯამური მოცულობის ზრდა გათვალისწინებულია 3%-ის დონეზე, 270 მლნ ლარის ოდენობით, მათ შორის გათვალისწინებულია ხარჯებისა (მიმდინარე ხარჯები) და არაფინანსური აქტივების ზრდის მუხლით გადასახდელების(კაპიტალური ხარჯები) ზრდა შესაბამისად, 5%-ითა და 4%-ით. რაც შეეხება ფინანსური აქტივების ზრდას (სესხების გაცემა და აქციების/წილის ზრდა) გათვალისწინებულია აღნიშნული მუხლით გადასახდელების ზრდა 75 მლნ ლარით, როგორც სესხების, ისე აქციებისა და სხვა კაპიტალის კომპონენტებში.
- რაც შეეხება დინამიკას მხარჯავი დაწესებულებებისა და პროგრამების დონეზე, 2015 წლის წარმოდგენილი კანონპროექტით, 2014 წლის წლის ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ გეგმასთან მიმართებაში, ასიგნებების ზრდა გათვალისწინებულია სახელმწიფო ბიუჯეტის 24 მხარჯავი დაწესებულებისათვის (მათ შორის, 4 ახალი მხარჯავი დაწესებულებაა), კლების მიმართულებით იცვლება 6 მხარჯავი დაწესებულების, ხოლო 2014 წლის კანონით გათვალისწინებულ გეგმურ დონეზეა შენარჩუნებული 23 მხარჯავი დაწესებულების ასიგნებების მოცულობა (დეტალურად იხ. დასკვნის შესაბამისი ნაწილი).
- როგორც ანალიზით ვლინდება, იმ პროგრამებთან და ქვეპროგრამებთან მიმართებაში, რომელთა შესრულება 2014 წლის განმავლობაში შედარებით დაბალი ათვისების ტენდენციას ავლენს, კერძოდ, 8 თვის მდგომარეობით 9 თვის დაზუსტებული გეგმის 30%-ზე ნაკლებს შეადგენს, კანონპროექტით ძირითად შემთხვევებში გათვალისწინებულია ასიგნებების შემცირება ან შენარჩუნება იმავე დონეზე.
- რაც შეეხება სახელმწიფო ბიუჯეტის საერთო სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებს, 2014 წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ გეგმურ მაჩვენებელთან შედარებით, საერთო სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების ჯამური მოცულობა მცირდება 43 მლნ ლარით, ძირითადად საგარეო ვალდებულებების მომსახურებისა და დაფარვის პროგრამის 175 მლნ ლარის ოდენობით შემცირების გავლენით, თუმცა ამავდროულად გათვალისწინებულია საშინაო ვალდებულებების მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯების (კერძოდ კი საპროცენტო ხარჯების) ზრდა 46 მლნ ლარის ოდენობით. კანონპროექტით გათვალისწინებულია ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემი ტრანსფერების ზრდა მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ გეგმასთან შედარებით 54.1 მლნ ლარის ოდენობით, ანალოგიურად 50 მლნ ლარის ოდენობით იზრდება და 300 მლნ ლარის ოდენობითაა განსაზღვრული რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი. რაც შეეხება სარეზერვო ფონდებს, 2015 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით გათვალისწინებულია პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდის მოცულობის შენარჩუნება 5 მლნ ლარის დონეზე, თუმცა მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონის გეგმურ მაჩვენებლებთან შედარებით 20 მლნ ლარით იზრდება და 70 მლნ ლარის დონეზეა განსაზღვრული მთავრობის სარეზერვო ფონდის მოცულობა.
სახელმწიფო ბიუჯეტის ვალდებულებების დინამიკა
- საქართველოს 2015 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტით, ვალდებულებების ზრდის მუხლით შემოსულობები განსაზღვრულია 1,320 მლნ ლარის დონეზე, რაც მიმდინარე წლის გეგმურ მაჩვენებელზე 19.3%-ით ნაკლებია. აღნიშნული უკავშირდება საშინაო ვალდებულებებისა (ფასიანი ქაღალდები, გარდა აქციებისა) და საგარეო ვალდებულებების (სესხები) მუხლით შემოსულობების შემცირებას, შესაბამისად 200 მლნ-თა და 116 მლნ ლარის ოდენობით. ანალოგიურ ტენდენციას ავლენს ვალდებულებების კლების კომპონენტი, რომელიც 188 მლნ ლარით მცირდება, ძირითადად საგარეო ვალდებულებების დაფარვის შემცირების გავლენით.
- საგარეო ვალდებულებების ზრდის ნაწილში კანონპროექტი ითვალისწინებს საინვესტიციო კრედიტების მობილიზებას ჯამური მოცულობით, 680 მლნ ლარი, ასევე საერთაშორისო სავალუტო ფონდის მიერ „Stand-By Arrangement (SBA)"-ის ფარგლებში საქართველოსათვის გამოყოფილი ბიუჯეტის მხარდამჭერი ახალი საკრედიტო რესურსიდან 2015 წლისათვის ჩამოსარიცხი სახსრების მიღებას 20 მლნ სპეციალური ნასესხობის უფლების ოდენობით და 2014 წლის 9 ივლისის ხელშეკრულებების საფუძველზე კონკურენტუნარიანობისა და ზრდის განვითარების პოლიტიკის მესამე ღონისძიების დაფინანსების ფარგლებში განვითარების საერთაშორისო ასოციაციისა და განვითარებისა და რეკონსტრუქციის საერთაშორისო ბანკის (მსოფლიო ბანკი) მიერ საქართველოსათვის გამოსაყოფი საფინანსო რესურსის მოცულობას 7.8 მლნ ნასესხობის სპეციალური უფლებისა და 6.8 მლნ ნასესხობის სპეციალური უფლებისა და 70 მლნ აშშ დოლარის ოდენობით.
- რაც შეეხება საშინაო ვალდებულებების დინამიკას, დაგეგმილია საშინაო ვალდებულებების ზრდის (ფასიანი ქაღალდები, გარდა აქციებისა) მუხლით შემოსულობების შემცირება მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონთან შედარებით 400 მლნ ლარის დონემდე. აღნიშნული უკავშირდება იმ ფაქტს, რომ კანონპროექტით არ არის გათვალისწინებული, ეკონომიკის გრძელვადიანი რესურსით უზრუნველყოფის ხელშეწყობის მექანიზმისათვის 200 მლნ ლარის ოდენობით სახაზინო ობლიგაციებისა და ვალდებულებების გამოყენება, რაც 2014 წლის ბიუჯეტის კანონით იყო განსაზღვრული. 400 მლნ ლარის წმინდა ზრდა, აღრიცხვის არსებული სპეციფიკის გათვალისწინებით, ითვალისწინებს 2015 წლის განმავლობაში სახაზინო ვალდებულებისა და სახაზინო ობლიგაციების გამოშვების შედეგად სახელმწიფო საშინაო ვალდებულებების ზრდას 897 მლნ ლარის, ხოლო დაფარვას − 497 მლნ ლარის ოდენობით. რაც შეეხება საშინაო ვალდებულებების მომსახურებასა და დაფარვას, აღნიშნული მაჩვენებელი 2015 წლისათვის მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ გეგმასთან შედარებით 46 მლნ ლარით იზრდება, ძირითადად საპროცენტო ხარჯების ზრდის გავლენით.
- წარმოდგენილი კანონპროექტით. მშპ-ს საპროგნოზო მაჩვენებლებთან მიმართებაში ვალის კოეფიციენტი 34.7%-იდან 35.6%-მდე იზრდება, თუმცა მცირედით იცვლება სახელმწიფო ვალის სტრუქტურა, კერძოდ, მცირდება სახელმწიფო საგარეო ვალის კოეფიციენტი მშპ-სთან მიმართებაში 27.2%-დან 26.8%-მდე.
ძირითადი ფისკალური ინდიკატორების დინამიკა
- 2015 წლისათვის დაგეგმილია ბიუჯეტის მთლიანი და საოპერაციო სალდოს გაუმჯობესება, როგორც ნომინალურ გამოსახულებაში, ისე %-ად მშპ-სთან, რაც შეესაბამება ფისკალური კონსოლიდაციის გაცხადებულ მიზნებს. კერძოდ, გათვალისწინებულია მთლიანი სალდოს 228 მლნ ლარით და მშპ-ს -3.0%-დან მშპ-ს -2.0%-მდე გაუმჯობესება. ანალოგიურად, შემცირების ტენდენციას ავლენს საერთაშორისო სავალუტო ფონდის საჯარო ფინანსების სტატისტიკის 1986 წლის სტანდარტების შესაბამისად გაანგარიშებული ფისკალური ბალანსის მაჩვენებელი, რომელიც 2014 წლისათვის -3.9%-ს, ხოლო 2015 წლისათვის - 2.9%/3% -ს შეადგენს, რაც შეესაბამება საკანონმდებლო დონეზე („ეკონომიკური თავისუფლების აქტით") განსაზღვრულ ფისკალურ ლიმიტებს.
- აღნიშნული მიმართულებით, პოზიტიურად უნდა შეფასდეს საბიუჯეტო კოდექსში წარმოდგენილი ცვლილება, რომელიც ითვალისწინებს ფისკალური რისკების შესახებ ინფორმაციის წარმოდგენას ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე. ფისკალური რისკი განიმარტება, როგორც ფისკალური აგრეგატების გადახრები იმ მოსალოდნელი მაჩვენებლებისაგან, რომლებიც განისაზღვრა ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე ან ფისკალური პროგნოზების ფორმირებისას. ფისკალური რისკების ძირითად წყაროებად გამოყოფენ მაკროეკონომიკური ცვლადების მოულოდნელ ცვლილებას, მათ შორის სახელმწიფო ვალის სტრუქტურასთან კავშირში, და სახელმწიფოს პირობით ვალდებულებებს. რიგ შემთხვევებში ფისკალური რისკების გაუთვალისწინებლობა, მაგალითად, მაკროეკონომიკური გარემოს მოულოდნელი განვითარების შედეგად სახელმწიფოს დამატებითი დანახარჯები, ან გადახრები შემოსავლების მოსალოდნელი დონიდან, იწვევს სახელმწიფოს ვალდებულებების ზრდას, რეფინანსირების სიძნელეებს და საფრთხეს უქმნის სახელმწიფოს მოკლე და საშუალოვადიან ფისკალურ მდგრადობას. საერთაშორისო სავალუტო ფონდის კვლევაზე დაყრდნობით, ფისკალური რისკების შესახებ ინფორმაციის წარმოდგენა/გამჭვირვალობა პოზიტიურ კავშირშია ქვეყნის სუვერენულ საკრედიტო რეიტინგთან და მის წვდომასთან საერთაშორისო კაპიტალურ ბაზრებზე. ზემოაღნიშნულისა და ფისკალური რისკების შესახებ მეტი გამჭვირვალობის მიმართულებით ბოლო წლებში გამოვლენილი მზარდი საერთაშორისო ინტერესის გათვალისწინებით , საბიუჯეტო კოდექსში წარმოდგენილი ზემოაღნიშნული ცვლილება პოზიტიურად უნდა შეფასდეს.
