საერთაშორისო პრაქტიკით, ფისკალური რისკი განიმარტება, როგორც ფისკალური აგრეგატების გადახრის შესაძლებლობა იმ მოსალოდნელი მაჩვენებლებისაგან, რომლებიც განისაზღვრა ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე ან ფისკალური პროგნოზების ფორმირებისას. აღნიშნული რისკების გაუთვალისწინებლობა ან ნაკლებეფექტიანი მართვა (მაგალითად, მაკროეკონომიკური გარემოს მოულოდნელი ცვალებადობის შედეგად სახელმწიფოს დამატებითი დანახარჯები, ან გადახრები შემოსავლების მოსალოდნელი დონიდან) იწვევს სახელმწიფოს ვალდებულებების ზრდას, რეფინანსირების სიძნელეებს და საფრთხეს უქმნის სახელმწიფოს მოკლე და საშუალოვადიან ფისკალურ მდგრადობას. სწორედ შესაძლო უარყოფითი გავლენისაგან გამომდინარეობს ამ კუთხით სათანადო ანალიზის, ანგარიშგებისა და მართვის აუცილებლობა.
ზემოაღნიშნული მნიშვნელობიდან გამომდინარე, საჯარო ფინანსების მართვის საერთაშორისო სტანდარტები და უკეთესი პრაქტიკის სახელმძღვანელოები განსაკუთრებულ ყურადღებას ამახვილებს ფისკალური რისკების კუთხით გამჭვირვალობისა და მართვის პრინციპებზე, მათ შორის, შესაძლებელია გამოიყოს, საერთაშორისო სავალუტო ფონდის ფისკალური გამჭვირვალობის კოდექსი (IMF, 2014), ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის რეკომენდაცია საბიუჯეტო მართვის პრინციპების შესახებ (OECD, 2015), ასევე სახელმწიფო ხარჯების და ფინანსური ანგარიშვალდებულების (PEFA) შეფასების ჩარჩო.
ფისკალური რისკების შესახებ ანგარიშგებისა და მართვის კუთხით უკანასკნელ წლებში საქართველოში არსებითი გაუმჯობესება ვლინდება. კერძოდ, ჯერ კიდევ საერთაშორისო სავალუტო ფონდის ფისკალური გამჭვირვალობის შეფასებაში, რომელიც 2017 წელს გამოქვეყნდა, მითითებულ იქნა, რომ საქართველოში ფისკალური რისკის ანალიზის და მართვის პრაქტიკა უმეტესწილად ემთხვევა კარგ ან მოწინავე პრაქტიკას, თუმცა შეფასებაში ასევე იდენტიფიცირებულ იქნა არსებული გამოწვევები და წარმოდგენილ იქნა შესაბამისი რეკომენდაციები. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ აღნიშნული რეკომენდაციების უმრავლესობა, 2019 წლის მდგომარეობით, უკვე გათვალისწინებულია. კერძოდ:
1. ფისკალური რისკების ანალიზისა და ანგარიშგების კუთხით, სსფ-ის ზემოთხსენებული შეფასების თანახმად, საქართველოს მაკროეკონომიკური და სპეციფიკური ფისკალური რისკების ანალიზი აკმაყოფილებს მოწინავე (Advanced) პრაქტიკით განსაზღვრულ მოთხოვნებს, თუმცა გამოწვევად დასახელდა გრძელვადიანი ფისკალური მდგრადობის ანალიზის მომზადება. აღნიშნული რეკომენდაციის გათვალისწინებით, გაფართოვებულ იქნა მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზის დროითი დაფარვა (10 წლიან პერიოდამდე) და ასევე დოკუმენტში ინტეგრირებულ იქნა პირობითი ვალდებულებების შოკი ფისკალური რისკების უკეთ შეფასებისათვის.
2. ფისკალური რისკების მართვის კუთხით, სსფ-ის შეფასებით, კარგ (Good) პრაქტიკად შეფასდა სახელმწიფო აქტივების და ვალდებულებების მართვის, სახელმწიფო სასესხო გარანტიებთან და ფინანსურ სექტორთან დაკავშირებული ფისკალური რისკების მართვა, თუმცა ყველაზე საყურადღებო გამოწვევებად დასახელდა:
- სახელმწიფო ბიუჯეტის სარეზერვო ფონდების მართვა, სადაც რეკომენდაციად მითითებულ იქნა სარეზერვო ფონდებიდან სახსრების გამოყენების არსებული კრიტერიუმების დახვეწა. რეკომენდაციის პასუხად, მთავრობისა და პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდების მაქსიმალური ზღვარი ჯამური გადასახდელების 2%-იდან შემცირდა 1%-მდე. ამასთან, შეიზღუდა სარეზერვო ფონდების მთლიანი მოცულობის გაზრდა თითოეულის დამტკიცებულ მოცულობასთან შედარებით 20%-ით.
- საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტებთან დაკავშირებული ფისკალური რისკების მართვის საკითხი, სადაც წარმოდგენილ იქნა ორი ძირითადი რეკომენდაცია: ერთი მხრივ, ფისკალური რისკების ანგარიშში პირობითი ვალდებულებების შესახებ ანგარიშგების ზოგადი დახვეწა; მეორე მხრივ, რისკების უკეთ კონტროლის მიზნებისათვის, საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტებთან და ენერგოშესყიდვების კონტრაქტებთან დაკავშირებული ვალდებულებების ლიმიტირება წლიური საბიუჯეტო კანონით. რეკომენდაციების გათვალისწინებით, 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართული ფისკალური რისკების ანგარიში (FRS) მოიცავს ინფორმაციას ელექტროენერგიის გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულებებთან დაკავშირებული ფისკალური ხარჯების შესახებ. რაც შეეხება ლიმიტირებას, „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ" საქართველოს ორგანულ კანონში 2018 წელს განხორციელებული ცვლილების მიხედვით, სხვა კომპონენტებთან ერთად, მთავრობის ვალზე განსაზღვრული ლიმიტი მშპ-ს 60%-ის დონეზე ასევე მოიცავს საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებას.
3. ფისკალური კოორდინაციის კუთხით, სსფ-ის შეფასებაში მნიშვნელოვან გამოწვევად დასახელდა სახელმწიფო საწარმოებთან დაკავშირებული ფისკალური რისკების მართვის საკითხი. ამ მიმართულებით ძირითადი რეკომენდაციები შემდეგნაირად შეიძლება შეჯამდეს:
- სახელმწიფო საწარმოების საჯარო კორპორაციად კლასიფიცირების საკითხი: სსფ-ს შეფასებით, საქართველოსათვის მატერიალური საწარმოების გარკვეული ნაწილი ე.წ. „საბაზრო ტესტის" საფუძველზე შესაძლებელია საჯარო კორპორაციის ნაცვლად, სახელმწიფო მმართველობის სექტორში დაკლასიფიცირდეს, რამაც შესაძლებელია არსებითი ზეგავლენა მოახდინოს ფისკალურ აგრეგატებზე. ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, საწარმოთათვის სტატუსის განსაზღვრის, მათ შორის, კრიტერიუმების დეტალიზაციისა და საწარმოთა ფინანსური მდგომარეობის დეტალური შესწავლის მიმართულებით ამ ეტაპზე მიმდინარეობს მუშაობა.
- ცენტრალურ მთავრობას და სახელმწიფო საწარმოებს შორის ფინანსური ოპერაციების აღრიცხვის დახვეწა: სსფ-ს განმარტებით, სახელმწიფო ბიუჯეტიდან საწარმოების დაკრედიტების და კაპიტალის ზრდის მიზნით გადაცემული სახსრები ფინანსური აქტივის ზრდად კლასიფიცირებისათვის უნდა დაექვემდებაროს ინვესტიციაზე მოსალოდნელი კომერციული უკუგების გამჭვირვალე კრიტერიუმს, ე.წ. „კაპიტალში შენატანების ტესტს", წინააღმდეგ შემთხვევაში უნდა დაკლასიფიცირდეს ხარჯად და შესაბამისად, ზეგავლენა მოახდინოს ბიუჯეტის დეფიციტზე. აღნიშნული რეკომენდაცია ასახულ იქნა 2019 წლის აპრილში განახლებულ საბიუჯეტო კლასიფიკაციაში.
- სახელმწიფო საწარმოებთან დაკავშირებულ ფისკალურ რისკებზე გამჭვირვალობის შემდგომი ზრდა: აღნიშნულთან მიმართებაში, ბიუჯეტის კანონზე თანდართული ფისკალური რისკების ანგარიშში არსებითი გაუმჯობესება ვლინდება, კერძოდ, 2019 წლის აღნიშნული დოკუმენტი სახელმწიფო საწარმოებთან დაკავშირებულ სხვა ინფორმაციასთან ერთად, მოიცავს შეფასებას ძირითადი სახელმწიფო საწარმოების ფინანსური მაჩვენებლების სენსიტიურობის შესახებ რამდენიმე მსხვილი საწარმოსათვის მაკროგარემოს საბაზისო და 5 ალტერნატიული სცენარისათვის.
4. ასევე ფისკალური კოორდინაციის კუთხით, სსფ-ის შეფასებაში ხაზი გაესვა გამოწვევებს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ფინანსების ანგარიშგების კუთხით. აღნიშნული რეკომენდაციის პასუხად, მნიშვნელოვანია, რომ 2018 წლიდან საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ვებ-გვერდზე ხელმისაწვდომია ა/რ-ებისა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების დონეზე მათი ბიუჯეტების შესრულების ძირითადი მაჩვენებლები, ხოლო კონსოლიდირებული წლიური ანგარიშის მომზადებაზე, ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, ამ ეტაპზე მიმდინარეობს მუშაობა.
გარდა ზემოაღნიშნული საკითხების დეტალური მიმოხილვისა, პუბლიკაციაში ასევე წარმოდგენილია საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტს თანდართული ფისკალური რისკების ანგარიშის (FRS) მოკლე მიმოხილვა, რომელიც 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტს თანდართულ ამავე ანალიზთან შედარებით, ცალკეულ კომპონენტებში ანგარიშგების მიმართულებით არსებით გაუმჯობესებას ავლენს და მოიცავს ფისკალური რისკების საკმაოდ დეტალურ ანალიზს 2018-2021 წწ. სამი ძირითადი მიმართულებით: მაკროეკონომიკური გარემო, სახელმწიფო საწარმოები და საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტები.
დეტალური ინფორმაციისათვის იხ. სრული დოკუმენტი.
