საერთაშორისო მარეგულირებელი ჩარჩო
დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციები: კონტექსტი
სახელმწიფო ფინანსების დაგეგმვისა და მართვის კომპლექსური ბუნებიდან გამომდინარე ფისკალური პოლიტიკის შემუშავების პროცესი ხშირად მოიცავს სტრუქტურულ გადახრებს ოპტიმალური პოლიტიკიდან. ამ ტიპის გადახრები, როგორც წესი, უკავშირდება „ფისკალურ ილუზიას" - ფისკალური მაჩვენებლების არასწორ ინტერპრეტაციას, შემოსავლის წყაროებთან დაკავშირებით არსებულ გაურკვევლობასა ან/და ფისკალური პოლიტიკის ოპორტუნისტულ ცვლილებას (Debrun, Haurer, Kumar, 2009), რაც კიდევ ერთხელ უსვამს ხაზს ფისკალური პოლიტიკის დაგეგმვის ეტაპზე დამოუკიდებელი და ობიექტური ანალიზის აუცილებლობას. საერთაშორისო პრაქტიკაზე დაყრდნობით, არსებობს სამი ძირითადი მექანიზმი აღნიშნული უზუსტობების თავიდან ასაცილებლად:
- ფისკალური წესების (rules) შემუშავება - რაც, როგორც წესი, ფისკალური პოლიტიკის ინსტრუმენტებთან დაკავშირებით ლიმიტების დაწესების საფუძველზე, გასატარებელი პოლიტიკის პირდაპირ და გრძელვადიან შეზღუდვას გულისხმობს (მაგ: ევროკავშირის კანონმდებლობაში განსაზღვრულია ფისკალური ლიმიტები (ზედა ჭერი) ფისკალურ დეფიციტსა და ვალის დონეზე). აღნიშნული მექანიზმის ეფექტიანობასთან დაკავშირებით მრავალი მოსაზრება არსებობს. თუმცა, ცალკეულმა ემპირიულმა კვლევებმა ცხადყო, რომ ცალკე აღებული ფისკალური წესების არსებობა არსებით გავლენას ვერ ახდენს ოპტიმალური პოლიტიკიდან გადახრების თავიდან აცილებაზე, ვინაიდან ფისკალური ლიმიტების მოუქნელობა ხშირად მათ შემსუბუქებას ან საერთოდ გაუქმებასაც კი იწვევს (IMF, 2009).
- დამოუკიდებელი მარეგულირებელი ორგანოების ჩამოყალიბება - რაც გულისხმობს პოლიტიკის გარკვეული ინსტრუმენტების მართვის სრულ დელეგირებას დამოუკიდებელი ორგანოებისთვის. აღნიშნულ ორგანოებს უნდა გააჩნდეთ დამოუკიდებლობის მკაცრი გარანტიები და დელეგირებული ინსტრუმენტის მართვის სრული თავისუფლება მიზნების მისაღწევად. ამგვარი ინსტიტუციის ნათელ მაგალითად შესაძლოა მიჩნეულ იქნას ცენტრალური ბანკი, როგორც მონეტარული პოლიტიკის გამტარებელი. თუმცა განსხვავებით მონეტარული პოლიტიკისა და ეროვნული ბანკისა, ფისკალური პოლიტიკის ჭრილში მსგავსი მარეგულირებელი მსოფლიო მასშტაბით არ არსებობს, რაც მონეტარული და ფისკალური პოლიტიკის მახასიათებლებს შორის მნიშვნელოვანი განსხვავებებით არის განპირობებული. კერძოდ, ფისკალური პოლიტიკის დელეგირება ნაკლებ შესაძლებელია, ვინაიდან ფისკალური პოლიტიკის ყველა გადაწყვეტილებას - მათ შორის ფისკალურ დეფიციტს, ახასიათებს გადანაწილება (სხვადასხვა ეკონომიკურ აგენტს, სოციალურ ჯგუფსა თუ თაობას შორის). სწორედ აღნიშნული მახასიათებელი გამორიცხავს ფისკალური პოლიტიკის დელეგირებას ისეთ დამოუკიდებელ მარეგულირებელზე, რომელიც არ არის ხალხის მიერ არჩეული (Debrun, 2011).
- ჩართულობისა და ინფორმირებულობის ზრდა - რაც გულისხმობს საზედამხედველო და მაკონტროლებელი დამოუკიდებელი ინსტიტუციების ჩამოყალიბებას ან/და გაძლიერებას, რომელთა მთავარ როლს წარმოადგენს დამოუკიდებელი ანალიზით/შეფასებით სახელმწიფო ფინანსების მართვის პროცესში საკანონმდებლო ორგანოსა და საზოგადოების ჩართულობისა და შესაბამისად, ეფექტიანი ფისკალური მართვის ხელშეწყობა. სწორედ აღნიშნულ კატეგორიას განეკუთვნება დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციები. საერთაშორისო პრაქტიკაზე დაყრდნობით, ამგვარი ფისკალური ინსტიტუციების არსებობა, დროული, ობიექტური და მაღალხარისხიანი ინფორმაციის მიწოდების საფუძველზე, ხელს უწყობს საჯარო ფინანსების მართვის გამჭირვალობას, რაც ზღუდავს ოპტიმალური ფისკალური პოლიტიკიდან ოპორტუნისტული გადახრების წარმოქმნის შესაძლებლობასა და შესაბამისად, აუმჯობესებს პოლიტიკის გამტარებელთა ანგარიშვალდებულებას საზოგადოების წინაშე.
დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციები: როლი და ინსტიტუციური მოწყობა
მიღებული განმარტებით, დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუცია წარმოადგენს მუდმივმოქმედ უწყებას, რომელიც ახორციელებს არსებული ფისკალური პოლიტიკისა და საბიუჯეტო პროცესების საჯარო და მიუკერძოებელ შეფასებას, ქვეყნის მაკროეკონომიკური სტაბილურობასა და ფისკალური მდგრადობასთან დაკავშირებული გამოწვევების გათვალისწინებით.
საერთაშორისო სავალუტო ფონდის შეფასებით, დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუცია (Independent Fiscal Institution) ერთმნიშვნელოვნად არ გულისხმობს სრულ ორგანიზაციულ დამოუკიდებლობას. დამოუკიდებლობა განისაზღვრება, როგორც სრული ოპერაციული დამოუკიდებლობა, რაც გულისხმობს ინსტიტუციის საქმიანობის მიუკერძოებლობისა და ობიექტურობის გარანტიებს.
აღნიშნული ფისკალური ინსტიტუციების დამოუკიდებლობის გარანტიები, როგორც წესი, განმტკიცებულია სამართლებრივი მექანიზმებით, რაც გულისხმობს ინსტიტუციის დებულების შემუშავებას, რომელიც კრძალავს ინსტიტუციის საქმიანობაში პოლიტიკურ ჩარევას, და აყალიბებს ინსტიტუციის თანამშრომელთა მაღალი პროფესიული ცოდნისა და გამოცდილების მკაცრ მოთხოვნებს. მსგავსი ტიპის მექანიზმს იყენებს მსოფლიოში არსებული დამოუკიდებელი ფისკალურ ინსტიტუციათა აბსოლუტური უმრავლესობა, თუმცა აღნიშნული მექანიზმის შემუშავება განსაკუთრებით აქტუალურია ახლადჩამოყალიბებული ინსტიტუციებისათვის, ვინაიდან ამ შემთხვევაში განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს სამომავლო საქმიანობის ეფექტიანობისათვის აუცილებელი წინაპირობების შექმნას.
განსხვავებით დამოუკიდებელი მარეგულირებელი ორგანოებისგან (მაგ. ეროვნული ბანკი), რომელთაც კონკრეტულად განსაზღვრული მიზნები და ამ მიზნების მისაღწევად გამოსაყენებელი მექანიზმები გააჩნიათ, დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციების ინსტიტუციური მოწყობა და როლი არსებითად არის დამოკიდებული არსებულ პოლიტიკურ და სამართლებრივ გარემოზე. შესაბამისად, არ არსებობს მსგავსი ინსტიტუციების ქვეყნის ფისკალურ მოწყობაში (fiscal framework) ინტეგრირების უნივერსალური მოდელი - დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუცია შესაძლებელია იყოს როგორც აღმასრულებელი ხელისუფლების, ისე საკანონმდებლო ორგანოს სისტემის ქვეშ. საერთაშორისო პრაქტიკაზე დაყრდნობით ვლინდება, რომ არსებობს ფისკალური ინსტიტუციების ინსტიტუციური მოწყობის სამი ძირითადი მოდელი:
- ცალკე-მდგომი ინსტიტუციები (ფისკალური საბჭო/Fiscal Council) - წარმოადგენს დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციების იმ ტიპს რომელთაც არ გააჩნია მკვეთრად გამოხატული კავშირი ფისკალური პოლიტიკის გამტარებლებთან გარდა დაკისრებული ვალდებულებისა და ანგარიშვალდებულებისა და გააჩნიათ დამოუკიდებლობის მკაცრი გარანტიები.
- აღმასრულებელი ან/და საკანონმდებლო სისტემის ცალკეული განშტოება - ფისკალური ინსტიტუციების ეს ტიპი წარმოადგენს პარლამენტის ან რომელიმე სამინისტროს დამოუკიდებელ სტრუქტურულ ერთეულს, რომელთაც გააჩნიათ ნათლად განსაზღვრული მანდატი და ოპერაციული დამოუკიდებლობის მყარი გარანტიები. საერთაშორის გამოცდილებაზე დაყრდნობით, ამ ტიპის დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციების ყველაზე გავრცელებულ სახეს პარლამენტის საბიუჯეტო ოფისები წარმოადგენს.
- სხვა დამოუკიდებელ ინსტიტუციებთან არსებული ფისკალური ინსტიტუციები - ამ ტიპის დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციები გვხვდება ცენტრალურ ბანკებში, აუდიტორულ ორგანოებსა და დამოუკიდებელ სტატისტიკის სააგენტოებში. მართალია ამ შემთხვევაში ფისკალურ ინსტიტუციები სარგებლობენ „მასპინძელი" ორგანიზაციის მასშტაბითა და დამოუკიდებლობის მყარი გარანტიებით, თუმცა ამ შემთხვევაში არსებითია მათი ფუნქციების ერთმანეთისგან გამიჯვნა.
აქვე მნიშვნელოვანია, დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციების როლი გაიმიჯნოს აუდიტორული საქმიანობისგან. ფისკალური ინსტიტუციების ძირითადი საქმიანობა, როგორც წესი, მაკროეკონომიკური ბუნებისაა, მაშინ როდესაც აუდიტორულ საქმიანობას საფუძვლად სამართლებრივი და მიკროეკონომიკური მიდგომა ედება. ასევე, ფისკალური ინსტიტუციები პროგნოზირებასთან დაკავშირებული ფუნქციებიდან გამომდინარე, მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ ფისკალური პოლიტიკის დაგეგმვისა და ფორმულირების პროცესში, ხოლო აუდიტორული სამსახურის უმთავრესი როლი უკვე განხორციელებული პოლიტიკის მიკრო დონეზე აუდიტი და ეფექტიანობის შეფასებაა.
დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციები: ფუნქციები
დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციების ფუნქციები შესაძლებელია დაჯგუფდეს ოთხ ძირითად კატეგორიად:
- ფისკალური და მაკროეკონომიკური გარემოს მონიტორინგი, ანალიზი და მიმოხილვა - რაც მოიცავს მაკროეკონომიკური და ფისკალური გარემოს, ასევე საჯარო სექტორის ფინანსური მართვის სისტემის განვითარების ძირითადი ტენდენციების პერიოდულ ანალიზსა და აღმასრულებელი ხელისუფლების ფისკალური პოლიტიკის შესაბამისობის შეფასებას საშუალო და გრძელვადიანი ფისკალური/მაკროეკონომიკური მდგრადობის კურსთან და არსებულ ფისკალურ რისკებთან მიმართებაში.
- ოფიციალური მაკროეკონომიკური დაშვებების საფუძვლიანობის შეფასება და დამოუკიდებელი მაკროეკონომიკური/ფისკალური პროგნოზების მომზადება.
- საბიუჯეტო და სახელმწიფო პოლიტიკასთან დაკავშირებული ინიციატივების ფინანსური გავლენის შეფასება.
- საბიუჯეტო პოლიტიკის ჩამოყალიბების ხელშეწყობა - რაც მოიცავს ეტაპობრივი შეფასების წარმოებას სახელმწიფო ბიუჯეტის დაგეგმვისა და შესრულების თაობაზე, რათა მაქსიმალურად იქნას თავიდან აცილებული აღნიშნულ პროცესში რაიმე უზუსტობა.
- რეკომენდაციების გაცემა - ეს ფუნქცია, თავისი ბუნებით, შესაძლოა იყოს უფრო ფართო - რაც გულისხმობს დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციის უფლებას შეაფასოს და რეკომენდაცია გასცემს საჯარო ფინანსების მართვისა და ფისკალურ მდგრადობასთან დაკავშირებულ ნებისმიერ საკითხზე, და უფრო სპეციფიკური - რაც გულისხმოს დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციის უფლებას შეაფასოს და რეკომენდაციას გასცემს მხოლოდ ისეთ სადავო საკითხებზე, რომლებიც კონსესუსის მიღწევის საშუალებით უნდა გადაიჭრას.
დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციები: საქმიანობის ეფექტიანობის წინაპირობები
საქმიანობის სპეციფიკიდან გამომდინარე, არ არის განსაზღვრული დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციების ეფექტიანობის დასადგენი კონკრეტული მექანიზმი, თუმცა საერთაშორისო პრაქტიკაზე დაყრდნობით გამოიკვეთა ოთხი ძირითადი წინაპირობა რაც არსებით როლს ასრულებს ფისკალური ინსტიტუციების საქმიანობის სრულყოფაში:
- სამართლებრივი და ოპერატიული დამოუკიდებლობა - გამომდინარე იქიდან რომ დამოუკიდებლობის გარანტიები პირდაპირ კავშირშია ფისკალური ინსტიტუციების უპირველს მიზანთან - აწარმოონ ობიექტური და მიუკერძოებელი ანალიზი, მათი საქმიანობის დადებითი გავლენა საჯარო ფინანსების მართვისა და მაკროეკონომიკური და ფისკალური გარემოს სტაბილიზაციაზე არსებითად დიდია ქვეყნებში, სადაც აღნიშნულ ინსტიტუციათა სამართლებრივი და ოპერაციული დამოუკიდებლობა მკაცრად არის განსაზღვრული.
- ფისკალური პოლიტიკის განსაზღვრულ ფისკალური ლიმიტებთან შესაბამისობის მკაცრი მონიტორინგი - განსაკუთრებით დადებითად ფასდება იმ ფისკალურ ინსტიტუციათა საქმიანობის ეფექტიანობა რომლებიც ახორციელებენ აღმასრულებელი ხელისუფლების ფისკალური პოლიტიკის შესაბამისობას საკანონმდებლო დონეზე განსაზღვრულ ფისკალურ ლიმიტებთან.
- დამოუკიდებელი პროგნოზების მომზადება - აღნიშნული უშუალოდ უკავშირდება მეორე პუნქტს, ვინაიდან ზედმეტად ოპტიმისტური პროგნოზები რიგ შემთხვევაში შესაძლოა გამოყენებულ იქნას ფისკალური შეზღუდვების თავიდან ასაცილებლად. შესაბამისად, ოფიციალური მაკროეკონომიკური და ფისკალური დაშვებების საფუძვლიანობის შეფასება, ისევე როგორც დამოუკიდებელი პროგნოზების მომზადება აძლიერებს როგორც საჯარო ფინანსებისა მართვის ეფექტიანობას, ისე მის შესაბამისობას არსებულ კანონმდებლობასთან.
- აქტიური მედია მხარდაჭერა - აღნიშნული მნიშვნელოვნად ზრდის საზოგადოების ჩართულობასა და ინფორმირებულობას საჯარო ფინანსები დაგეგმვისა და შესრულების ეტაპებზე, რაც კიდევ ერთხელ ხაზს უსმევს სახელმწიფო ფინანსების მდგრადობის შენარჩუნების პარალელურად სახელმწიფოს მიერ სოციალური ვალდებულებების უზრუნველყოფის აუცილებლობას. შესაბამისად, ქვეყნებში სადაც დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციები სარგებლობენ ძლიერი მედია მხარდაჭერით, მათი გავლენა უფრო დიდია.
წყარო:
International Monetary Fund. 2013. The Function and Impact of Fiscal Councils. Policy Paper.
International Monetary Fund. 2014. Strengthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise – A New Dataset. WP/14/58
საერთაშორისო პრინციპები/სტანდარტები დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციებისათვის
წყარო: ევროპის დამოუკიდებელ ფისკალურ ინსტიტუციათა ჯგუფის ოფიციალური ვებ-გვერდი
იხ. ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის საბჭოს რეკომენდაცია დამოუკიდებელი ფისკალური ინსტიტუციებისთვის პრინციპების შესახებ (ქართული ვერსია)